商业银行破产特殊法律制度

发布时间：2022-10-02 21:14 热度：

　　商业银行作为市场主体，在市场中的优胜劣汰是不可避免的，但截至目前，我国真正意义上商业银行破产的案例屈指可数。在《存款保险条例》颁布后，我国的银行破产立法可以说是值得期待。本文主要从商业银行破产程序的特殊性和立法现状入手，剖析商业银行破产的特殊性，探究商业银行破产的特殊制度，并给出相关立法建议，以期能够对商业银行破产立法有所助益。

　　关键词：商业银行破产；破产前置制度；存款保险机构

　　一、我国商业银行破产立法现状

　　我国社会主义法律体系虽已基本形成，但是商业银行的破产规制目前还存在着不足之处。尤其体现为自中华人民共和国成立以来商业银行破产案例寥寥无几，最为典型的当属海南发展银行的破产。在现行法律制度中，《商业银行法》和《银行业监督管理法》都明确了银行破产接管人制度，如后者第38条规定：“银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。”条文虽对银行的接管整顿、重整等制度有了规制，但过于零散性、原则性，难以得到具体的适用，而且没有形成统一规范完整的有实际指导意义的法律规范。所以，构建完善的商业银行破产法律体系势在必行。商业银行作为具有特殊性的法人机构，排除银行本身具有的独特性，其也应适用一般企业的破产制度。但因商业银行系具有独特运行机制的法人，银行业破产不同于普通企业破产，银行监管机构在其符合破产条件时会做出管制性破产的决定，而不会让问题银行直接破产。导致此种特殊性的原因大致有三：首先，商业银行在设立时就具庞大规模和体系，相关部门必定会为其设定较严格的审批流程和标准以保证所有机构的正常运转；其次，商业银行的出现在市场经济飞速发展的今天起到了中枢作用，成为市场中不可或缺的一分子；最后，一旦商业银行进入破产程序，政府必将发挥其宏观调控的作用，介入商业银行破产之中，如若多家商业银行同时面临危局，政府很难以一己之力挽回局面，会使商业银行的存款人、债权人同时面临危局，激化社会的矛盾。所以必须构建特殊且完备的商业银行破产制度来解决上述问题。

　　二、商业银行破产特殊制度研究

　　（一）银行破产早期介入制度

　　前置性破产制度是针对银行等金融机构设立的，早期介入权制度是其中重要的一项。早期介入权是指在银行出现经营困难时，由银行监管机构选定管理人介入其经营中去，以实现对银行的监督和审查。在问题银行出现经营严重衰退之际，监管机构便可直接进行接管。这一制度保证监管机构能及时采取有效措施，在商业银行面临问题之初就更正其不规范操作，既避免了银行滑入破产之渊，又发挥了对金融业高效有序运营的保障作用。以管理人介入的不同层度划分，早期介入权又可分为两类。如果该银行的经营情况已经十分恶化，监管机构也可直接采取临时性管理举措。1.管制性接管制度。该制度是指银行已面临经营困境、却未达到破产条件时，由行政或司法机关指定临时管理人，对该银行进行更为严密的审批和监管的制度。在实践中，主体通常是银行监管机构和人民法院。其主要内容包括三个方面：第一，对银行的自主经营进行原则性限制。在问题银行被管制性接管后，虽仍可正常经营，但在办理特定业务时需管理人的审批，尤其是对财产处置的审批十分严格。第二，对管理人的监管范围进行具体的规定。有些国家对监管的内容进行明确的列举，这种立法模式虽然方便了适用，却将监管范围规定得过于死板，缺少灵活性。第三，存续时间的规定。对于监管机构的接管不可能是持续性的，一定要规定一个年限，这样可使商业银行本身积极地去纠正之前的错误，努力扭亏为盈。2.临时性行政管理制度。该制度是指当银行出现经营困难时，银行业监管机构或司法机构指定临时管理人来取代原管理层的控制权，对银行进行控制管理，管理人主要权利包括以下内容：构建新的管理机关，为管理层注入新力量以维护银行稳定正常运转；确保银行财产不被非法侵占，严格禁止非法转移财产的行为；恢复银行经营的正常，在管理人管理过后，若仍没有使银行的经营恢复如常，此时再对银行进行重整或者破产清算，就同一般企业破产清算程序大致相同了。在世界范围内，前置性破产制度已成为商业银行破产的标准制度，对于我国来说，在构建商业银行破产法律制度过程中，也应斟酌考虑银行破产前置程序在我国的适用性。

　　（二）接管银行管理人制度

　　在经过前置性破产程序且银行确已扭亏无望之后，接下来银行就正式转入接管程序。接管银行需要专业的接管人，但为银行选任破产资产管理人相对于一般企业来说，应具有特殊标准，因为银行需要专业性极强的团队来对其频繁流动的资产进行保护和核算，同时抑制危机的发生。根据《企业破产法》理论与实践经验，存款保险机构在银行破产接管程序中都是必不可少的，其能够帮助问题银行合理处置债权债务，甚至是帮助问题银行顺利退出整个市场。所以目前来看，由存款保险机构来担任接管人是十分确定的，且必须由其担任的原因有以下两点：第一，存款保险机构拥有专业化的工作团队，能够处理银行资产高流动性带来的复杂的资产和财务工作。第二，银行财产需要在短时间内得到准确的核算。存款保险机构对银行业务及机构设置熟悉度高，对其财务、资产状况更为了解，最为适合成为其接管人。同时，在世界各国银行的破产清算中，都对小额储户的债权优先级进行了调整，将其排在破产费用和公益债务后的第二顺位。若按照我国目前的《企业破产法》，小额储户属于没有别除权的一般债权人，排在受偿顺序的末尾，所以我国也应该对小额债权人的清偿顺位作出特殊调整，这也意味着存款保险机构会尽最大的努力解决商业银行面临的困境，避免承担更大的存款担保义务。

　　三、我国银行破产制度完善的建议

　　经过商业银行破产特殊制度的厘清，可以归纳出商业银行相较一般破产企业所具有的特点，即银行的资金流动率高、资产构成复杂、债权人组成特殊。故基于上述基础性分析，拟对商业银行破产制度的完善提出两点构想。

　　（一）引入银行破产早期介入制度

　　虽然我国当前法律对银行破产接管人制度进行了规定，但笼统和零散的条文在具体适用时难以找到准确的标准和范围。为了使商业银行破产制度得到更好的发展，我们必须对商业银行破产接管人制度进行详细的立法。目前，我们仍然缺少对更早期的银行破产介入程序的规定。银行已经面临经营困难是目前我国法律规定银行被接管的先决条件，人尽皆知，财务账面上的数字往往不能反映最真实的情况，实际经营中的财产状况通常更为糟糕，甚至已经出现了不可挽回的严重局面，若此时再去介入，很大程度上接管人的工作都会徒劳无功，而问题银行也不可能再有“起死回生”的奇迹。所以，应在银行出现明显经营困局时，监管机构就要着手开始对银行业务监督，在发现问题症结时采取必要措施，若有必要，可以增加事前审查来确保银行的有序稳定运营，防止在病入膏肓之时被迫进入破产程序。纵观国际立法，立法体例以接管条件是否明晰划分为法则决定和权衡决定。前者明确列举出对商业银行进行早期介入的多项条件，只要问题银行符合前述条件，监管机构就必须出面对其进行监管。后者是在商业银行出现问题后，再由监管机构结合具体情况权衡是否要进行监管。结合我国国情，笔者认为采取法则决定体例会更适合我国金融机构的发展情况。其一，减少政府对商业银行的干预。虽然现在行政机关已经减少了对市场的干预，但干预一直都是存在的，采取法则决定体例以法律的形式规定接管条件，能更好地防止政府的随意行政行为，减少地方政府的干预程度。其二，巩固储蓄信心。在商业银行面临经营危局时，监管部门可以运用措施及时止损，对于我们这样一个消费观较为保守的国家来讲，此举必将牢牢稳固储户把钱存进银行的信心，当然储户是一个商业银行必须面对的社会群体。其三，降低金融风险爆发的几率。在硬性规定的条件下，设计早期介入程序，明确与接管人制度的区别，既体现了银行业审慎监管原则，又是对我国银行破产制度完善的有利推动。

　　（二）促进存款保险制度构建和完善

　　2015年1月起，《存款保险条例》在我国施行，既为确立存款保险制度铺砖引路，也为商业银行的破产提供了制度依据。在银行进入破产程序之后，为保护银行资产，可令存款保险机构担任银行的临时管理人，目的是及时且高效地对破产财产及债权债务进行清算，并尽力预防挤兑风险的发生。这样一来防止普通储户在银行破产之后，自己多年积蓄也随之一起覆灭消失，二来预防政府可能面临的因为一家商业银行的破产导致人民积怨，社会矛盾加深的局面。但存款保险制度受到金融业的“分业经营”的限制，难以继续推行。目前银监会和保监会在机构设置上实现了合并，但这并不预示着我国最终会走向“混业经营”的模式。从长远来看，在银行业、保险业得到充分发展后，我们也可采用让存款保险机构直接担任破产银行的接管人的体例。从世界各国立法状况及经济发展来看，金融业“混业经营”模式虽然有一定风险，却比我国目前的“分业经营”体制发展前景更为广阔。我国的金融市场若想得到充分发展，建议在市场发展到一定水平后采取“混业经营”模式。如此以来，将商业银行放入一个自由且充满竞争的环境中去，在褪去政府的保护色后，真正实现优胜劣汰，使中国的银行也因此获得更强劲的竞争力。

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　　作者：刘泳邑