试析基本公共服务均等化法律研究

发布时间：2022-10-03 21:01 热度：

　　摘要 基本公共服务均等化是现代市场经济条件下社会公平的核心要义，也是国民财富增长到一定水平后保持社会和谐与经济协调发展的基本支撑条件。但是就目前我国要实现基本公共服务均等化，就必须要解决相关法律法规缺失、政府职能转型的缺位、现行转移支付制度的缺陷等阻碍基本公共服务均等化的一系列问题，通过完善相关法规、转移支付制度以及加强基本公共服务的多元参与，来不断推进基本公共服务的均等化，为我国经济社会的发展做贡献。

　　论文关键词 基本公共服务 均等化 转移支付

　　一、基本公共服务均等化的基本内涵和现实意义

　　(一)基本公共服务均等化的基本内涵

　　基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。它包括三个基本点，一是满足人类生存的基本需要，为了实现这个目标，需要政府及社会为每个公民都提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等;二是满足基本尊严和基本能力的需要，需要政府及社会为每个公民都提供基本的教育和文化服务;三是满足基本健康的需要，需要政府及社会为每个公民提供基本的健康保障。

　　(二)推进基本公共服务均等化的现实意义

　　1.具有显著的经济意义

　　实现基本公共服务均等化，一方面有助于公共资源向那些资源比较匮乏或者是政策未覆盖的区域，尤其是那些较为贫穷的农村，实现基本公共服务的均等化，意味着在一定程度上从制度层面保障了农民的权利，使人的积极性、主动性、创造性能够充分发挥出来，促进社会经济的发展。另一方面，根据西方经济学边际效用递减规律，将资金安排用于实现基本公共服务均等化有利于充分的使资金的效用释放出来，尤其是将资金投入资源不足的地区，用于基本公共服务供给，其产生的效用要大于将资金投入资源丰富的地区，从长期来看，也可以减少资源丰富地区的远期负担。

　　2.有利于缩小居民消费差距

　　从城乡差距来看，主要体现在低保水平、养老保险、公共卫生、公共医疗等方面;从地区差异来看，不同的地区资源禀赋的不同，导致了不同地区的基本公共服务类别服务水平存在很大的差距;从行业差距来看，政府对公共垄断行业收入分配缺乏有利的控制，这些行业的职工也当然的比普通职工更多的消费福利。推进基本公共服务均等化有利于缩小由于地区差异、城乡差距、行业差距造成的居民消费差距。

　　3.有利于人的全面发展

　　基本公共服务均等化直接影响人的发展能力，公共卫生和医疗对人们的健康有明显的促进作用，此外，较高的教育水平可以降低很多病因导致的不健康或者死亡的危险，并且这种教育的健康效益不局限于某个年龄——可以跨越整个生命期，并可以延续到后代，同时教育还可以通过传授卫生健康知识，提高劳动者的自我保护意识及自我防范能力，从而保证作为人力资本所必须的健康素质，健康是人全面发展的首要要素之一，公共医疗服务、教育等将有利于健康水平的提高。

　　二、我国实现基本公共服务均等化面临的问题

　　(一)相关法律法规的缺失

　　法律法规是一种由政府提供的公共产品，是一种公共服务，当前我国关于基本公共服务均等化实施与推进的法律制定的建构存在很多的问题：一是不健全和不完善，基本公共服务均等化实施、推进与发展过程中出现的许多新的现象、问题与关系，尚未有明确的法律规范与依据;二是随着社会的发展，原有的部分法律规定已经越来越失去其存在的合理性，甚至于成为影响和制约基本公共服务均等化事实与发展的阻力因素此外，对政府应该提供哪些基本公共服务、应该如何提供基本公共服务等原则性的问题缺乏统一的全面性规定，各级政府往往根据自身情况出台措施。法律法规的缺失也导致一些政府从追求自身利益出发，将本应该向社会主动提供的基本公共服务作为权力寻租的工具。实际上，现行法律法规已经成为制约基本公共服务均等化发展的掣肘。因此，修改、制定和完善相关的法律规范与法律制定，对于建立由政府主导、协调社会不同主体的基本公共服务均等化的而言，显得非常的迫切与重要。

　　(二)基本公共服务供给不足

　　从基本公共服务供给来对基本公共服务供给不足进行分析，根据公共经济学的基本理论，基本公共服务的供给主体应该是国家或者政府来提供。在新中国成立后的很长一段时间里，我国是计划经济，基本不存在基本公共服务需求，没有需求又何为供给呢。在以公有制为基础的计划经济体制下，社会生活都是由国家安排，严格的按照国家的计划进行，这种基本公共服务供给是强制性的，民众并没有表现出强烈的公共服务需求。伴随着改革开放的进行，家庭联产承包责任制给予了农民极大的激励，但是基本公共服务的激励措施并没有落实，在公共服务供给体制上依然是保持着供给主导型的模式，需求方没有有效的表达机制。而与基本公共服务供给相对应的是基本公共服务需求的问题，当前农民对目前的基本公共服务大致持有三种态度：需求强烈却无处表达、评价不高以及不能得到满足，这就说明目前对基本公共服务的供给不能满足需求的问题。

　　(三)政府职能转型的缺位

　　在推进基本公共服务均等化的过程中一个重大的问题，就是政府缺位的问题，政府作为社会管理与治理的主体，无疑在基本公共服务均等化管理体制与管理机制的构建中起着重要的主导作用。长期以来，将经济作为对各级政府绩效考核的最重要指标，和地方领导人的个人升迁紧密相连，在这一绩效标准的压力下，许多地方政府都将经济发展作为其首要的任务，将大量的财力和人力投入能够使得经济快速发展的行业，在基本公共服务的领域则出现了政府的缺位。此外，一些政府部门在出台有关基本公共服务政策的时候，往往根据不同人群适用不同的标准，人为地制造不均等，以及影响政府决策的因素有决策过程中的信息不完备、判断失误，也有主观利益的影响，政府作为一类特殊的组织，也有其自身的利益，这些源自政府决策过程中的不公平、不合理，也是导致基本公共服务不均等的一个原因。

　　(四)现行转移支付制度的缺陷

　　我国现阶段的转移支付可以分为三类：税收返还、一般性转移支付、专项及其他转移支付。在这三类转移支付中，税收返还不具有均等化的功能;一般性转移支虽然属于真正的均等化转移支付，但仅占极小的比重;占到转移支付一半以上的专项及其他转移支付，拨款的依据和标准不规范，专项转移支付种类过多，覆盖几乎所有的支出项目，转移支付虽然形式上存在，而且总规模一直在增长，但是并没有真正产生均等化的作用，因此对保障公共服务均等化难以发挥明显作用，要实现地区之间公共服务的均等化，必须缩小地区财政能力的差异，优化财政资源的空间配置结构。合理的转移支付结构能保证各地区一般预算收入既定的情况下，实现地区间财政能力进而公共服务的均等化，而我国现行的转移支付制度各组成部分的结构安排却背离了转移支付制度地区均等化的初衷。

　　三、实现我国基本公共服务均等化的法律建议

　　(一)建立完善的基本公共服务均等化的法律体系

　　加快基本公共服务均等化的法治体系建设，推进符合中国国情的基本公关服务的相关立法，研究制定《基本公共服务均等化法》，从法律上规范基本公共服务提供主体、资金来源、运营管理，建立相关主体的责任追究机制。在制定《基本公共服务均等化法》的同时出台相关配套法律法规，形成系统化、科学化的促进基本公共服务均等化的法律体系。借鉴国际经验，尽快完善《预算法》，增强公共预算的严肃性，提高公共服务的执行力，让公共预算离普通民众不再遥远。于此同时，逐步建立起具有权威性、规范性的基本公共服务法规体系。以《宪法》对公民基本权利的规定为依据，围绕义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等领域，形成比较完善的基本公共服务法规体系，整合现有法律法规体系，提升基本公共服务的法律层次。现行的基本公共服务相关法规多以政府法规政策和部门条例为主，立法层次较低，缺乏全国统一的法律体系，有的领域政策文件起着更实际的作用。虽然这种模式有利于地方政府因地制宜地制定和实施相关政策，但也成为逐步实现基本公共服务均等化过程中的不确定因素。

　　(二)增强公共服务供给能力

　　就目前而言，我国的财政投资应从城市转向农村，重点支持农村沼气、农村公路、人畜饮水、节水灌溉等，直接改善农民生活条件的基础设施建设，从基础设施建设转向公共社会事业发展、环境保护和生态建设，重点支持公共卫生等社会事业项目。积极引入社会资本，完善以政府供给为主、民间资本广泛参与的公共服务供给机制，我国人口多，地域广，广大地区的公共物品供给水平很低，供给任务十分艰巨，再加上我国财政实力有限，要建立起适应经济和社会发展的公共物品供给体系，仅仅依靠财政力量难以保证公共物品的有效供给，正确认识和处理政府主导和社会参与的关系，完善以政府供给为主、民间资本广泛参与的供给机制。此外，还要完善省以下财政体制，着力解决县乡财政困难，增强基层政府提供公共服务的能力。

　　(三)进一步完善以公共财政为主体的财政转移支付模式

　　当前，我国社会对公共财政的使用与管理，采用的是一种集权与分权、计划与项目结合的模式，在适应公共服务社会化与市场化发展的要求，推进基本公共服务均等化的过程中，必须对现行的公共财政管理体制与运作模式进行有计划和有针对性的改革，具体而言，主要应该着眼于以下几个方面：一是进一步完善财税分配制度，合理划定中央与地方各级政府在公共服务活动中的职责范围，使各级政府公共服务的职责财力相匹配;二是不断优化财政支出结构和完善以公共服务为导向的转移支付制度，进一步规范财政支出行为;三是积极探索适应公共服务市场化发展的社会资本运作机制与管理模式，逐步推动和提升我国公共服务社会化与市场化发展的水平;四是建立完善和有效的公共财政监督机制，不断提升公共财政投入与使用的效率。

　　(四)加强基本公共服务均等化的多元参与

　　由于均等化并不等于绝对平等，而是在承认存在合理的差别下，保障所有的公民都享有在一定的标准上的基本公共服务，那么就需要政府明确界定这一标准，这个标准必须具有可操作性，可以为实际工作提供现实参照。 而非政府组织由于其公益性的特征，在一些公共服务领域发挥独特的作用。政府购买公共服务是政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人们日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付费用。简单地说，就是一种政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现的新型政府提供公共服务的方式。 此外，也可以吸收社会的民营资本投入，减少政府支出，形成以政府为中心的多元公共服务体系。